Территориальное общественное самоуправление – форма социальной организации населения, позволяющая гражданам непосредственно участвовать в управлении территорией по месту проживания. Территориальная община в соответствии с законодательством является органом власти, создаваемым уведомительным порядком, позволяющим вовлекать в процесс государственного управления широкие народные массы. Это средство решения социальных проблем силами самого населения.
Об истории создания органов территориального общественного самоуправления на родине Советов – в городе Иваново, о трудностях и проблемах, о достижениях и перспективах развития ТОС беседуют:
Игорь Герасимов, член редколлегии газеты "Правда-инфо", специалист Института проблем глобализации по местному самоуправлению;
Владимир Колосов, председатель Совета ТОС "Нежданово", председатель Ивановского городского Совета ТОС;
Людмила Погудина, председатель Совета ТОС "Авдотьино", председатель Ивановской областной ассоциации ТОС;
Сергей Мишуров, заведующий кафедрой региональной экономики и управления Ивановской государственной текстильной академии.
И.Г. Расскажите, как создавались в Иваново органы территориального общественного самоуправления, с какими трудностями пришлось столкнуться, как отнеслась к этим инициативам городская администрация.
В.К. Начало созданию органов территориального общественного самоуправления в Иваново было положено 15 лет назад. В спальном районе Сухово-Дерябихе в 1990 году был создан первый совет ТОС в Иваново. До этого были созданы ТОСы в Москве, Ленинграде, Горьком. Когда мы взялись за это дело, никто из нас не представлял себе всех проблем, с которыми придется столкнуться. Не была разработана нормативная база, нигде не были прописаны права ТОСов. Лишь в 1995 году был принят закон о местном самоуправлении, 27-я статья которого сформулировала принципы деятельности ТОСов. Многие должностные лица и сейчас воспринимают ТОС не как первую ступень в местном самоуправлении, а как обычную общественную организацию. В Уставе ТОС говорится, что он создается населением самостоятельно и под его ответственность, что ТОС берет на себя полномочия по ведению дел на подведомственной ему территории. Но власть безразлична к этим инициативам, дистанцируется от этого процесса: мол, хотите, создавайте, хотите, нет – мы здесь ни при чем. А в Нижнем Новгороде власть увидела в этом преимущество для себя и пошла навстречу: заинтересовала население, прямо поспособствовала тому, что там сейчас около ста ТОСов, которые уже тогда начали активно работать. Всю деятельность ТОСов координирует Совет по территориальному самоуправлению при городской администрации, который возглавляет сам глава города.
У нас ничего подобного не получилось, не нашло поддержки. Пока четко не был определен статус ТОСов, администрация к ним относилась наплевательски, говоря: "Это инициатива населения, это нас не касается, это всего лишь общественная организация".
У нас пропасть между городскими властями и населением выражена очень контрастно. Например, люди идут к депутатам, а те очень часто не могут решить их проблемы. Нам стало очевидно, что так дальше продолжаться не может. Эти моменты порождают необходимость скоординировать усилия ТОСов и домкомов по защите интересов граждан.
И.Г. Каков процент охвата населения ТОСами? Какая часть членов территориальной общины активно работает в работе органов ТОС?
В.К. Мой ТОС охватывает 13000 населения, 85 процентов которого составляет частный сектор. Здесь большое количество пожилых людей, ветеранов. У нас нет ни спортивных сооружений, ни клуба для детей. Только школа, у нее свои проблемы, они не хотят занимать детей. И мы сейчас взяли на себя обязательство организовать спортивные секции, строим спортплощадку – заасфальтровали пустырь. Тем самым мы рассчитываем отвлечь подростков от подъездов и подвалов.
В Иваново официально 14 ТОСов с общей численностью 43000 человек, то есть ТОСами охвачено порядка 10 процентов населения города. Мы считаем, что этого недостаточно.
В уставе сказано, что ТОС можно создавать в одном подъезде, в одном доме, в группе домов. Если образовалась группа инициаторов, процесс уже можно начинать. У меня, как я уже сказал, 12-13 тысяч человек жителей, совет ТОС состоит из пяти человек, на Совет работают девять председателей уличкомов. В уличкоме три человека; кроме того, 25-30 человек актива. То есть активных людей порядка 1/40 части всего населения ТОС.
И.Г. Как вы работаете с населением? Какие социальные программы реализуете?
В.К. Мы обсуждаем насущные проблемы микрорайона, подключаем депутатов к их решению, выходим на городскую администрацию, организовываем новогодние праздники для детей. Администрация закупает по заказу ТОС подарки.
В нашем ТОСе есть центр по работе с населением, есть свое помещение. Вопросы, с которыми приходят граждане, решаются в нашем центре. Здесь находится общественная приемная, работают специалисты. Народ постепенно начинает просвещаться. Он знает, куда обращаться, привык к такому режиму работы, обращается со своими проблемами. Мы либо подаем заявление в городскую администрацию, либо составляем обращение к депутату. До сих пор не было такого, чтобы человек пришел с какой-то проблемой и ее не решили – правда, решение не всегда положительное, но по крайней мере проблему без ответа не оставляли никогда.
В ТОСы можно внедрять различные экономические программы. Этим стараются заниматься такие мои коллеги, как Сергей Мишуров и другие предприниматели, которые поняли перспективы ТОСов. Сегодня жилищно-коммунальная реформа, предусматривающая возможность создания товариществ собственников жилья и управляющих компаний, дает возможность для получения больших дивидендов, если не прикармливать посредников.
И.Г. Люди какой категории в основном работают в ТОСах? Какие проблемы в сфере обеспеченности кадров можно отметить?
В.К. Из четырнадцати председателей советов ТОС одиннадцать являются пенсионерами. При выборах на должности у нас была масса самоотводов, но все же люди продолжают занимать свои должности, потому что их попросили.
Сказать, что мы представляем собой реальную силу, что у нас много возможностей, нельзя. Но если решается вопрос по оплате труда освобожденным работникам, то имеется возможность подобрать достаточно квалифицированный актив – как это имеет место в Нижнем Новгороде. Хорошо подходят для этой должности отставные офицеры.
Л.П. Я представляю микрорайон "местечко Авдотьино". Отмечу наши проблемы и достижения. Мы занимаемся организацией досуга населения – спортивные площадки, культурно-массовые мероприятия, защита прав граждан, проведение семинаров (например, по защите прав потребителей), контроль за оказанием жилищно-коммунальных услуг – в частности, документально доказали, что в тарифы входит отдых начальства на курортах.
В работе ТОС стоит отметить следующие возможности. ТОС является мощнейшим административным ресурсом для продвижения депутатов в законодательные органы города и области, то есть пройти могут доселе неизвестные кандидаты. В городе действует учебно-методический центр актива ТОСов. ТОСы – эффективный инструмент воздействия на действующих депутатов. В случае нарушения прав граждан мы также прибегаем к таким методам, как подача исков в суд. Несколько лет назад, например, мы организовали подачу 280 исков против "Горэлектросети", допустившей веерные отключения в микрорайоне, и предупредили, что при повторном отключении число исков удесятерится. Энергетики увидели, что мы способны организовать население, и к тому же нам удалось через суд отсудить у них 600000 рублей – и больше в нашем микрорайоне электроэнергию не отключали. А в остальных продолжают отключать, в том числе и там, где граждане перекрывали улицы в знак протеста. Выходит, подача исков в суд даже более эффективно, чем акции прямого действия.
Но при этом зачастую основная масса жителей не знает, кто на самом деле решил эту проблему, защитил их права. У Советов ТОС есть все возможности и полномочия для работы с населением, для воздействия на него. Органы территориального уровня часто работают с низкой отдачей. Например, домкомы формально есть везде, но не действуют. Действует на практике актив по домам, это более эффективно.
И.Г. То есть даже внутри самого ТОСа информационная связь актива ТОСа и основной массы населения является слабой. Это, конечно, серьезный недостаток, который необходимо устранять.
С.М. Необходимо, чтобы ТОСы стали массовым движением. Но юридическая база для этого недоработана. ТОСы должны быть неотъемлемым элементом власти, управления страной. Необходимо на законодательном уровне создать возможность для ТОСов брать некоторые функции по управлению уведомительным порядком.
Л.П. В Саратове разработана договорная схема взаимодействия районной администрации с ТОСами. Передача полномочий идет постепенно, от простых функций к сложным. Средства отпускаются пропорционально численности населения. Там очень сильная областная организация ТОС, разработана система предоставления грантов.
Если предприниматель желает открыть на нашей территории свое дело, он обращается к нам за разрешением, сам предлагает деньги на функционирование ТОСа и его социальные программы. Мы обязательно спрашиваем согласие жителей, после чего заключаем договор, где оговариваем, что мы помогаем ему организовать дело, а он помогает нам.
С.М. Мы подключаем к работе предпринимателей, которые организовали бы новые системы предоставления жилищно-коммунальных услуг. Для эффективной работы им нужно контактировать с активом, с жителями. Без ТОСов это очень трудно. Предпринимателей необходимо ориентировать на то, что в случае сотрудничества с ТОСами они получат возможность участвовать в управлении социальными процессами.
И.Г. Какие перспективы развития ТОСов можно выделить? Как выйти на новый качественный уровень?
С.М. Необходимо, чтобы ТОСы стали сильнее, перестали зависеть от субъективного фактора, от энтузиазма отдельных людей, стали неотъемлемой частью системы общественных отношений. На роль активистов очень хорошо подходят военные пенсионеры. Многие из них работают в других местах, но не удовлетворены своей работой, здесь же они готовы работать даже за меньшее вознаграждение – определяющую роль сыграл бы моральный стимул, но все же им нужна хотя бы минимальная зарплата. Во всяком случае, менталитет у них не рваческий.
Мы стали задумываться над тем, как сделать органы ТОС системным явлением. Потребности населения в создании таких структур очевидны. Один из таких механизмов – вовлечение в это дело школы как центра общественной жизни. Катализатором процесса стала предвыборная кампания, в ходе которой мы установили контакт со всеми школами. Школа прямо или косвенно принимает участие в решении социальных проблем. Люди за советом в случае возникновения каких-либо проблем идут к интеллигенции, к учителям. Директора школ обычно пользуются большим авторитетом в районе. Они способны формировать общественное мнение, а также выявлять местный актив.
Запускать серьезные процессы пенсионерам сложно. Главная сложность – в подготовке лидеров, организаторов. Пока структурами, выполняющими эту функцию, выступают школы. Школа позволяет выявить актив – это члены родительских комитетов, завучи, учителя – все, кто может стать локальными лидерами, способными работать с населением. Если их выявить, то процесс будет саморазвивающимся.
Школы увидели, что этот подход сулит большие выгоды, что участие в создании территориальных общин принесет "дивиденды". ТОС будет иметь своего депутата. Причем необходимо запустить механизм социального контракта, то есть связать депутатство с принятием на себя публично и письменно закрепленных обязательств перед населением. Такая работа предоставит школе возможность через неформальные связи влиять на общество, на власть. Школа должна стать полноценным центром жизни микрорайона.
У нас есть наглядные примеры того, как территориальные общины (ТОСы) могут брать на себя защиту общественных интересов во взаимоотношениях с властью. На директоров школ, поддержавших нас, начались наезды со стороны администрации, инструментом в которых выступила пожарная инспекция. На директоров были наложены крупные штрафы за такие нарушения, как, например, отсутствие пожарной сигнализации, средства на которую та же власть и не выделяла. Эти дела были вынесены на публичное рассмотрение в суде. Там и вскрылись интересные моменты использования "административного ресурса". Инспектор, наложившая штраф, заплакала: "Я не виновата, меня заставили". На суд пришли десятки жителей района. В результате суд оправдал директоров. Таким образом, мы показали, что механизм общественной поддержки работает эффективно и вполне может быть противовесом власти.
Средства для работы ТОСов, по моему представлению, должны поступать из трех источников. Первый – это общественные средства, если рассматривать ТОС как часть системы власти (Нижний Новгород, Саратов, Пенза). Второй – это передача ТОСам функций муниципалитетов вместе с финансированием. Третий – от реализации собственных инвестиционных деловых проектов (жилье, торговые центры). Грамотная эксплуатация подведомственных ресурсов может позволить добиться бюджетной самостоятельности. Именно ТОСы могут стать кузницей дееспособных кадров для органов муниципального управления, власти. Это механизм, на наш взгляд, является намного более эффективным способом выявления социально ответственных лидеров по сравнению с тем, что предлагают политические партии. Ведь при партийном отборе (в нынешнем понимании) решающим фактором является личная преданность партийному лидеру, а не обществу или идее.
И.Г. На мой взгляд, ТОСы должны иметь свою экономическую базу и представлять собой целостную самодостаточную структуру, иначе они будут лишь формальным образованием и придатком существующей власти. Необходимо развертывать самостоятельные социально-экономические программы, позволяющие вовлекать в работу на территориальном уровне широкие массы граждан. Жить подачками извне неконструктивно. Ведь в ТОСах – тысячи людей, которые умеют и хотят работать, только работают они сейчас в условиях нынешнего несовершенного рынка, являющегося ярко выраженным инструментом социального отчуждения. ТОС же может выступить инициатором создания местных производственных, потребительских и сервисных кооперативов, где и производители, и потребители принадлежат к одному и тому же социальному формированию. Прежде всего, это, разумеется, контроль ТОСа за оказанием жилищно-коммунальных услуг. Кроме того, есть множество видов услуг для граждан, для оказания которых не требуются дорогостоящие и громоздкие средства производства. Поэтому необходимо создать нечто вроде "народной диспетчерской", которая служила бы информационным и организационным центром для реализации подобных инициатив жителей, желающих стать предпринимателями на территории своего района, причем там же будет и рынок сбыта. Таким образом, сформировав внутриобщинные прямые экономические связи, мы избавимся от влияния паразитических структур, которые в нынешних условиях существенно мешают и потребителям, и конструктивно настроенным предпринимателям.
А интеграция людского, материального и информационного потенциала многих территориальных общин позволит осуществлять самостоятельные экономические проекты более высокого уровня. Этот новый подход в организации экономических процессов можно условно назвать "социальным предпринимательством".
Помимо этого, с помощью ТОСов необходимо выстраивать интегрированную сеть народного контроля за должностными лицами различного уровня, позволяющие автоматически делать достоянием гласности любое незаконное посягательство на права и свободы любого члена ТОСа, организовывать действия по защите прав, коллективно предъявлять претензии, предоставлять всем заинтересованным гражданам собранную таким способом информацию на чиновников и многое другое. И в экономике, и в политике ТОСы непременно должны стать низовым элементом, фундаментом, зачатком системы новых общественных отношений, которые придут на смену существующим – это экономическая самоорганизация и кооперация граждан вместо диктата капитала и эксплуатации трудящихся, это общественное самоуправление на всех уровнях вместо бюрократического диктата коррумпированной государственной машины. Новое общество, более высокоорганизованное, необходимо начинать строить уже сейчас, и начинать строить его нужно снизу, посредством развития ТОСов, переводя их в другое качество путем развертывания в их среде принципиально новых экономических и политических программ, соответствующих общему направлению социального прогресса, при самом интенсивном вовлечении населения в их реализацию.
С.М. Мы также прорабатываем подобные возможности у себя и готовы обмениваться опытом с вами, московскими коллегами. Самое главное – необходимо просвещение населения, в этом случае оно само будет создавать ТОС и тем самым повышать степень структурированности общества. Высокий уровень интеллектуальной подготовленности граждан со всей очевидностью является необходимым условием для развития системы общественного самоуправления.
Игорь Герасимов
Иваново
17-18 декабря 2005 г.